ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA BALEIA FRANCA: DESAFIOS E IMPACTOS SOB A ÓTICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Resumo

O presente texto é resultado de um Trabalho de Conclusão de Curso em que foi analisado os desafios jurídicos e administrativos impostos pela criação e implementação da Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca (APABF), instituída pelo Decreto Federal de 14 de setembro de 2000. A unidade de conservação tem por finalidade a proteção do habitat da espécie eubalaena australis, no litoral centro-sul do Estado de Santa Catarina. Contudo, sua estrutura normativa, marcada por lacunas técnicas e deficiências participativas, têm gerado conflitos sociais, econômicos e jurídicos, especialmente quanto à compatibilização entre preservação ambiental e desenvolvimento territorial. A APABF é uma unidade de conservação de uso sustentável, abarcando áreas marítimas e terrestres entre os municípios de Florianópolis e Jaguaruna no Estado de Santa Catarina. Seu plano de manejo foi aprovado apenas em 2018, o que acentuou a insegurança jurídica quanto aos limites territoriais e às regras de uso e ocupação do solo. A criação da unidade ensejou restrições severas às atividades produtivas e ao direito de propriedade dos residentes, comprometendo, de certa forma, o desenvolvimento socioeconômico em razão de restringir severamente o uso da área de abrangência da APA. O estudo se delimitou à análise jurídica da criação, estrutura e efeitos da APABF sob a ótica do Direito Administrativo. A problemática central investiga se a APABF, enquanto unidade de conservação de uso sustentável, foi instituída em conformidade com os requisitos legais e se promove, de fato, o equilíbrio entre a proteção ambiental e o desenvolvimento regional. Portanto, a pesquisa teve como objetivo principal investigar os aspectos administrativos e jurídicos da criação da APABF, bem como os impactos causados por sua implementação nas comunidades litorâneas do centro-sul catarinense e como objetivos específicos, buscou-se verificar o processo histórico da conscientização ambiental no Brasil; também, se propôs a estudar os fundamentos normativos e institucionais das unidades de conservação e examinar a legalidade e efetividade do Plano de Manejo da APABF, com a propositura de alternativas jurídicas de reestruturação da unidade. A metodologia de pesquisa utilizada foi o método dedutivo, com técnica de pesquisa bibliográfica e documental. Foram consultadas normas jurídicas, doutrinas, dados históricos e registros técnicos do ICMBio e demais órgãos ambientais. O estudo também incorporou contribuições interdisciplinares dos campos da geografia, história e sociologia. A criação da Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca (APABF) representa um dos marcos na proteção dos cetáceos no Brasil, especialmente da espécie eubalaena australis, cuja presença histórica no litoral catarinense remonta aos tempos coloniais. A designação de um espaço geográfico como Unidade de Conservação, nos termos da Lei o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei n. 9.985/2000), impõe limites e condicionantes ao uso do solo, à ocupação humana e às atividades econômicas, gerando efeitos diretos sobre os direitos fundamentais das populações ali residentes. A proposta de proteção da Baleia Franca emergiu do aumento do avistamento desses cetáceos no litoral sul de Santa Catarina nas décadas de 1980 e 1990. Com o apoio de organizações não governamentais, o governo federal instituiu, por meio do Decreto n. 14/2000, a APABF, abarcando áreas terrestres e marítimas entre os municípios de Florianópolis e Jaguaruna. Entretanto, a idealização da unidade de conservação não foi acompanhada de uma estrutura administrativa eficaz e nem de um plano de manejo imediato. Tal ausência gerou insegurança jurídica, conflitos fundiários e descompasso entre os interesses de conservação e o desenvolvimento regional. (IWC/BRASIL, 1999). No campo jurídico-administrativo, a criação da APABF revelou fragilidades no processo de consulta pública, elemento obrigatório previsto no art. 22, §2º, da Lei n. 9.985/2000. A consulta, que deveria assegurar a participação das comunidades locais na formulação das diretrizes da unidade, foi superficial e meramente formal, desconsiderando o histórico de ocupação, as atividades econômicas tradicionais e os arranjos comunitários vigentes. Além disso, o Plano de Manejo só foi aprovado dezoito anos após a criação da unidade, comprometendo a efetividade da gestão e a segurança jurídica dos moradores. (BUELONI, 2012). Portanto, a análise dos documentos utilizados na pesquisa revelou que a criação da APABF não observou, de forma adequada, o princípio da participação popular previsto no art. 22, §2º, da Lei do SNUC. A consulta pública foi meramente formal, sem envolver efetivamente as comunidades impactadas. O Plano de Manejo aprovado muitos anos depois, comprometeu a segurança jurídica e a eficácia da gestão ambiental. Também, o zoneamento estabelecido impôs restrições desproporcionais, especialmente nas zonas de uso restrito (ZURE) e conservação (ZCON), sem considerar a realidade socioeconômica dos habitantes. Diante disso, surgiram conflitos quanto ao uso e ocupação do solo, tanto em espaços já urbanizados como naqueles em que naturalmente as áreas ocupadas se expandiriam, gerando conflitos entre os planos diretores municipais e a legislação ambiental. Levando à necessária revisão da abrangência da APABF, evidenciada por audiências públicas e abaixo-assinados, que resultaram em propostas legislativas como o PL n. 849/2025 (que busca a exclusão da faixa terrestre da APA) e o PDL n. 130/2025 (que propõe a sustação total do decreto de criação da unidade), ambos em tramitação no Congresso Nacional. A intenção dos articuladores da alteração da abrangência da APABF é uma revisão aprofundada de seu Plano de Manejo e de seus limites geográficos, baseada em critérios ecológicos e princípios constitucionais que garantam a participação das populações locais conjugado com o desenvolvimento socioeconômico regional e o respeito aos direitos humanos. Assim, numa análise jurídica, socioambiental e política da APABF o que se observa é um cenário complexo e conflituoso. Embora o propósito seja a preservação da baleia-franca-austral, a APA, após mais de duas décadas, é marcada por tensões entre as normas ambientais e os direitos fundamentais das comunidades residentes, pois as definições de zoneamento no Plano de Manejo impuseram severas limitações ao uso e parcelamento do solo, impactando o direito à moradia e a dignidade humana de vida digna. Conclui-se, portanto, que nos moldes atuais, a APABF tem apresentado entraves ao desenvolvimento regional sustentável, deixando de ser um instrumento eficaz de proteção ambiental, como era o pretendido. A reestruturação da Unidade de Conservação da Baleia Franca é urgente, devendo ser pautada por dados atualizados, participação popular qualificada e ponderação dos princípios constitucionais do meio ambiente ecologicamente equilibrado, da dignidade da pessoa humana, da função social da propriedade e da autonomia federativa. O caso da APABF torna-se, assim, emblemático da necessidade de integrar os direitos humanos às políticas de conservação ambiental.