GOVERNANÇA CLIMÁTICA MUNICIPAL E AS INTERFACES ENTRE O PLAC-BELÉM E A LEI FEDERAL N. 14.904/2024

Resumo

O tema do estudo aborda aspectos do planejamento urbano, seja municipal ou federal, voltado às ações de adaptação climática em decorrência da Era da emergência climática, na qual se verifica o aumento da temperatura global, alterações no ciclo das chuvas, ocorrência de enchentes, períodos de extrema seca ou de fortes geadas, queimadas, perda de biodiversidade e doenças que atingem sobretudo populações mais vulneráveis (IPCC, 2023). Além de considerar os riscos climáticos associados à justiça climática no desenvolvimento das políticas públicas a fim de que as desigualdades socioespaciais não sejam agravadas (Persch; Godoy; Alonso, 2023; Jacobi; Arruda Filho; Pierro, 2022). A delimitação do estudo teve como base a Lei Federal n. 12.187/2009 que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), no Brasil, prevendo definições importantes como “adaptação” e “mitigação” no artigo 2º; bem como reconhecendo em suas diretrizes as ações de mitigação e as medidas de adaptação, conforme o artigo 4º; e que fornece o fundamento para a criação da Lei Federal n. 14.904/2024, de acordo com o artigo 1º desta (Brasil, 2009; Brasil, 2024a). Assim, a PNMC se aplica a todos os entes federativos do Brasil. Contudo, a análise do presente estudo se restringe a um recorte metodológico que mantém relação com um instrumento climático municipal da cidade de Belém/PA que se encontra localizada na região Norte do país (IBGE, 2024). O problema do estudo consistiu, então, em responder: de que maneira o instrumento belenense denominado Plano Local de Ação Climática de Belém (PLAC-Belém) se relaciona com a Lei Federal n. 14.904/2024 que estabelece diretrizes para a elaboração de Planos de adaptação à mudança do clima? Objetivo geral foi analisar de que forma o PLAC-Belém se relaciona com a Lei Federal n. 14.904/2024. Os objetivos específicos foram: demonstrar as finalidades do instrumento e da lei federal; discutir a conformidade deste instrumento municipal com a Lei Federal n. 14.904/2024; determinar a relação com outros textos normativos e técnicos federais. O método aplicado foi o indutivo. As técnicas de pesquisa consistiram em bibliográfica, documental e análise de conteúdo. Utilizou-se artigos de periódicos com temática de adaptação e justiça climática. Foram utilizados o PLAC-Belém e a Lei Federal n. 14.904/2024. Como material suplementar foram utilizados: o Decreto Federal n. 12.041/2024 que institui o Programa Cidades Verdes Resilientes, a Nota Técnica n. 10/2025 do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), e a Portaria GM/MMA n. 1.256/2024. A coleta de dados ocorreu no indexador do Portal de Periódicos da CAPES para acesso aos artigos científicos; e em bases oficiais, como no sítio da Presidência da República para a seleção da legislação federal, e no site do MMA para acesso aos documentos normativos e técnicos federais. Para a técnica da análise de conteúdo, utilizou-se cinco unidades de registro, no formato palavras, sendo: “adaptação”, “mudanças climáticas”, “justiça”, “mitigação” e “sustentável” buscadas no PLAC-Belém e na Lei Federal n. 14.904/2024 – objetos principais deste estudo. A análise de dados ocorreu de maneira qualitativa. Os resultados demonstraram que a finalidade do PLAC-Belém é alcançar a neutralidade, no ano de 2050, de gases de efeito estufa, sobretudo do gás carbônico e adaptar a cidade para os impactos dos eventos climáticos (Belém, 2024); a finalidade da Lei Federal n. 14.904/2024 é estabelecer diretrizes para a elaboração de Planos de adaptação à mudança do clima (Brasil, 2024a). De acordo com a pesquisa, o PLAC-Belém não possui natureza jurídica normativa, tendo sido desenvolvido entre os meses de janeiro a dezembro de 2024, com base na metodologia da rede global ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade, e pauta-se no Acordo de Paris e nos Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável. Além de ter utilizado as premissas norteadoras da ONU-Habitat para planos de ação climática. O processo participativo do PLAC-Belém ocorreu entre outubro de 2023 a outubro de 2024 (Belém, 2024). Assim, verificou-se que a publicação da Lei Federal n. 14.904/2024 é posterior à data do início da coleta de dados do plano, uma vez que aquela foi publicada em 27 de junho de 2024 (Brasil, 2024a). Portanto, não houve subsunção do plano à lei federal, por ter sido elaborado em momento anterior a esta, além de não se tratar de uma norma jurídica e de se basear em ações da ONU-Habitat, e não na legislação federal. Ainda que haja similitudes entre o plano e a lei federal quanto às áreas contempladas – como habitação, áreas verdes, transportes, saúde, educação e saneamento –, não é possível afirmar que o plano derive da referida norma, por tratar-se de instrumento independente desta, sem força de lei e desenvolvido sem a colaboração do Governo Federal. No contexto dos Planos de adaptação à mudança do clima, o Poder Executivo Federal, coordenado pelo MMA, lançou a iniciativa do Programa AdaptaCidades que busca promover a articulação entre governo federal e municipal, criado pela Portaria GM/MMA n. 1.256/2024, para fins de apoiar a elaboração de Planos municipais de adaptação à mudança do clima, no âmbito do Programa Cidades Verdes Resilientes estabelecido pelo Decreto Federal n. 12.041/2024, o que demonstra a articulação entre o conjunto normativo brasileiro a fim de implementar medidas de adaptação, resiliência e mitigação climática diante da Era da emergência climática (Brasil, 2024b; Brasil, 2024c). Nesse sentido, de acordo com a Nota Técnica n. 10/2025 do MMA, a cidade de Belém/PA consta entre os municípios prioritários para implementar a iniciativa do Programa AdaptaCidades, em razão do seu risco climático – que inclui vulnerabilidade, exposição e ameaças –, com base nos seguintes critérios: riscos de impactos hidrológicos, de deslizamentos e de seca; população exposta a riscos geo-hidrológicos; população afetada pela seca; e vulnerabilidade social (Brasil, 2025). Já os dados obtidos pela análise de conteúdo revelaram que a Lei Federal n. 14.904/2024 não trata de maneira expressa sobre justiça, seja social ou climática, bem como menciona apenas uma vez a unidade de registro “sustentável” quando se refere à infraestrutura baseada na natureza como área prioritária a ser tratada nos Planos de adaptação à mudança do clima; as outras três unidades de registro se fazem presentes em seu texto ao estarem associadas às diretrizes para a construção desses planos; diferentemente do PLAC-Belém que contém todas as unidades de registro, tendo como frequência maior a palavra “sustentável”, o que indica o reconhecimento na adoção de práticas sustentáveis para a cidade de Belém/PA, ainda que o plano não seja uma norma jurídica (Brasil, 2024a; Belém, 2024). Desse modo, apesar da inexistência de subsunção entre a lei federal e o plano, ambos demonstraram – mediante a pesquisa documental e a análise de conteúdo – que suas ações apresentam semelhanças, em razão das quais se sugere que o PLAC-Belém possa ser utilizado como instrumento norteador à construção do futuro Plano de Adaptação à Mudança do Clima de Belém/PA, e que esse esteja em conformidade com a Lei Federal n. 14.904/2024, que estabelece suas diretrizes, utilizando, para isso, o apoio técnico do MMA na sua elaboração, a partir do Programa AdaptaCidades. Isso se justifica sobretudo pelo fato de Belém/PA ter sido eleita sede da COP-30 e constar entre os municípios prioritários para a implementação da iniciativa, podendo, dessa forma, adotar medidas voltadas à concretização da justiça climática.